提高城市治理現代化水平 開創人民城市建設新局面

2019年11月，習近平總書記在上海考察時提出“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念，深刻揭示了中國特色社會主義城市的人民性，賦予了上海建設新時代人民城市的新使命。一年之后，習近平總書記再赴上海，在浦東開發開放30周年慶祝大會上發表重要講話強調：“提高城市治理現代化水平，開創人民城市建設新局面。”上海始終牢記總書記囑托，深入踐行人民城市理念，不斷探索符合超大城市特點和規律的社會治理新路，並積累了豐富的經驗，為加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市提供了堅實基礎。

黨的二十大報告強調：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”，並明確要求“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”。這是以習近平同志為核心的黨中央在全面建設社會主義現代化國家新征程上作出的重大戰略部署，是今后一個時期推進人民城市建設、提升城市治理水平的根本遵循和行動指南。為深入學習貫徹黨的二十大和習近平總書記考察上海重要講話精神，推進主題教育走深走實，課題組以人民城市重要理念為指引，圍繞上海城市治理中的主體、方式、內容、目標等展開調研，以期為提高城市治理現代化水平，開創人民城市建設新局面提供參考。

共商：全過程人民民主融入超大型城市治理

新時代的城市治理，必須依靠人民，動員、組織人民，激發人民群眾參與城市治理的積極性，暢通人民群眾參與城市治理的渠道，讓人民群眾真正成為城市治理的主體。上海將全過程人民民主融入超大型城市治理之中，並且通過不斷完善全過程人民民主制度，構建起更高水平、更高層次的城市治理共同體，更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

黨建引領。通過基層黨建引領城市基層治理單元的網格化與服務精細化，構建全方位基層民主組織體系，成為全過程人民民主嵌入城市基層治理的重要組織基礎。近年來，上海在推進黨建引領城市治理方面，形成可復制可推廣的治理樣本。其中，上海濱江黨建跨區域聯盟在黃浦江和蘇州河水岸貫通、發展和治理過程中，以增強黨組織政治功能和組織功能為重點，依托市、區、街鎮、居村黨組織“四級聯動”主軸，構建全域推進的濱江黨建組織體系、陣地體系、功能體系、治理體系。浦東推進黨建引領城市治理方面也形成了一批高質量成果。陸家嘴街道以全覆蓋的黨的組織網格帶動構建全覆蓋的基層治理體系，形成居住區、商務樓宇區兩大類共267個網格，均由基層黨組織負責人擔任網格長。今年以來，該街道還明確了班子成員擔任首席服務專員，根據網格動態掌握樓宇內企業狀況，開展指導監督、管理服務，推動各類問題訴求閉環處置。實踐証明，黨在吸納群眾力量，統籌群眾事務方面，為民主共商城市治理進行組織賦能，全面提升全過程人民民主的治理效能。

匯聚民智。全過程人民民主通過重塑治理過程，廣泛吸納治理主體，匯聚治理資源，提升決策過程的民主化和科學化。近年來，曹楊新村街道黨工委響應“民聲”、廣集“民意”、匯聚“民智”，以舊住房成套改造工程、基層立法聯系點建設、百禧公園建設等三個民心工程，努力打造“全過程人民民主”最佳實踐基地。如百禧公園建設過程中，設計方案經過了多輪征詢、修改，街道在官微開展了“你呼我應·意見征集”活動，不到10天時間，便征集到130余條建議意見，並對居民反映集中的建議意見予以回應和改進，將百禧公園打造成為全球第三大“高線公園”，也成為曹楊新村街道新的“名片”。此外，匯聚民智還體現在城市治理的立法決策過程中。2020年11月，奉賢區五屆人大常委會第四十一次會議審議通過《關於區人民政府實事項目的監督辦法（試行）》（以下簡稱《監督辦法》）。《監督辦法》出台后，明確從實事項目征集開始的每個環節都要充分體現“全過程人民民主”的理念。在項目征集和遴選環節，代表帶著初選項目去選區和人民群眾中聽取意見建議，在正式票選前對人民群眾的意見進行反饋，這一舉措得到奉賢區群眾的一致好評。

落實民意。公共政策執行過程的民主化，保障人民群眾治理過程的“在場”，是全過程人民民主的體現。長寧區華陽路街道的弄堂治理，是執行流程民主的示范性案例。在弄堂整改過程中堅持民主集中制原則，一方面根據弄堂群眾各自的利益訴求，提煉出群眾的共性需求和治理中的主要矛盾﹔另一方面在“求同存異”的原則下，尊重個體權益，不斷尋找問題“突破口”，因地制宜地給出解決方案，並在具體執行中確保各利益主體“在場”的同時，賦予民眾監督權，保証在執行環節民眾的權利得到具體落實。全過程人民民主具有“全過程”“全鏈條”和“全覆蓋”特征。上海市人大通過設立人大代表之家、人大代表聯絡站、人大代表聯系點（以下簡稱“家、站、點”），將“觸角”延伸到離人民群眾最近的地方。2020年以來，在上海市人大常委會積極推動下，各級人大積極響應，進一步織密“家、站、點”聯系網絡，真正將治理過程中人民的期許與這些“網絡節點”緊密勾連起來，保障人民的意願得到全方位落實。

共治：科學化、精細化、智能化助力高效能治理

2018年11月，習近平總書記在上海考察時強調：“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。”近年來，上海不負總書記“一流治理”的囑托，以科學化、精細化、智能化實現高效能治理。

掌握城市發展規律，推進城市治理科學化。習近平總書記指出：“做好城市工作，首先要認識、尊重、順應城市發展規律。”上海是一個擁有2475.89萬常住人口、經濟發達的超大城市，與國內其他城市相比，率先面臨治理的難題。基於此，上海將治理重心下沉到基層，以街道體制改革為抓手，建立以黨工委為核心、社區內各級黨組織為支持、居民區黨組織為支撐的社區黨建體系，構建黨建引領、資源下沉、多元主體參與的治理新格局。同時，上海市持續打造職業化、專業化的社區工作者隊伍，從而促進治理科學化。目前，全市社區工作者隊伍總數達5.8萬人，平均年齡40歲，大專及以上學歷的佔92.5%，黨員比例佔28%。

紓解城市發展難題，推進城市治理精細化。上海為貫徹習近平總書記“城市管理應該像繡花一樣精細”的要求，於2021年7月印發了《上海市城市管理精細化“十四五”規劃》，提出了“規劃—建設—管理”有機協同的全生命周期精細化管理路徑。在該規劃的指導下，上海市在2022年建成102個美麗街區、完成101處城市社區微更新、30個橋下空間品質提升。上海在全國首創“15分鐘社區生活圈”，市民步行一刻鐘以內，就能獲取基本生活服務。靜安寺街道在各領域演繹城區精細化治理的“繡花”功夫，不僅街道城運中心獲評2021年度上海市“一網通辦”“一網統管”先進集體，更是交出全市市容環境狀況社會公眾滿意度測評榜首“27連冠”的卓越答卷，打造形成具有靜安特色的高效能、高品質城區治理“樣板間”。

把握時代發展律動，推進城市治理智能化。“智能化”是時代發展的趨勢，將智能化技術融入治理之中是探索解決城市發展“頑疾”的重要路徑。上海市是探索智能化治理領域的“先行者”，政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”這“兩張網”是上海首創。“一網通辦”連續三年保持全國領先，累計接入事項3564個，涵蓋超3.6萬個業務辦理項，辦件量達2.76億，實名注冊個人用戶超7600萬個、法人用戶超293萬家。“一網統管”已匯集72個部門220個系統、1202個應用，建成覆蓋市、區、街鎮三級城市運行體系，在城市日常管理及高溫、寒潮、台風等各類突發事件調度處置中發揮了樞紐平台作用。2021年，上海上線國內首個超大城市運行數字體征系統，初步構建起一套較為完備的指標體系，一刻不停為城市這個有機生命體把脈、會診、施治。

共建：“人民城市人民建”引領城市更新

習近平總書記強調：“無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求。”上海深入踐行“人民城市人民建”，將城市更新作為實現發展轉型、功能拓展、民生改善、品質提升的重要途徑和抓手。

堅持規劃引領，力求可復制可推廣。2015年《上海市城市更新實施辦法》出台，上海開始推進城市更新的制度體系建構，並推進一系列行動計劃。黃浦江兩岸45公裡公共空間和蘇州河中心城區42公裡岸線分別於2017年底和2020年底貫通開放，“一江一河”成為上海凝聚人氣的新地標。2021年上海提出“形成可復制的城市更新行動模式”，陸續出台《上海市城市更新條例》《上海市城市更新指引》，為城市更新行動提供了可復制可推廣的制度模版，目前正按照《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》有序開展六大更新行動。

堅持問題導向，滿足美好生活需求。中心城區零星二級舊裡以下、小梁薄板等不成套舊住房和城中村等“兩舊一村”改造，是居住領域城市更新的重中之重。其中涉及的資金成本，以及利益協調、社會動員等一系列復雜問題，成為超大城市治理系統性難題的一個縮影。作為全市最大的小梁薄板改建項目之一，蕃瓜弄小區拆除重建項目面臨方案設計難、群眾工作難的兩大難題。小區所在天目西路街道與靜安區房管局、建筑設計院等單位開始前期勘查研究設計，並通過宣講會、微信群、發倡議書和一問一答宣傳材料等多種形式公示改建方案和房型設計圖，同時設置一門四站收集問題和訴求，安排工作人員現場開展信訪接待、人民調解、政策咨詢、法律援助等，提前實現100%簽約的目標。

堅持多方參與，拓展實踐創新空間。上海的城市更新，除了政府這一主要推動者之外，還吸納了專家、公眾、市場等多主體參與其中，使城市更新過程成為人民有序參與城市治理的過程。城市更新計劃需經專家委員會評審、城市更新指引應當聽取專家委員會和社會公眾的意見、區域更新方案應附專家委員會的採納情況和說明。社區規劃師在推進“15分鐘社區生活圈”建設中發揮著重要作用，涌現出長寧區新華街道、徐匯區田林街道社區生活圈建設和楊浦社區微更新治理等優秀案例。公眾在城市更新活動的全流程都可參與，並享有關於城市更新活動的知情權、參與權、表達權和監督權。百年公園（中山公園）在“破牆開放”的過程中，“投票命名‘華陽廣場’”“保留20路公交站”等都匯聚了周邊居民的“金點子”。此外零星的更新項目可由物業權利人直接實施，且物業權利人還可與市場主體合作進行實施。

共享：“人民城市為人民”繪就高品質生活

習近平總書記指出：“推進城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”一直以來，上海深入踐行“人民城市為人民”，堅持把最好的資源留給人民，用優質的供給服務人民，努力創造高品質生活，讓人民群眾共享城市高質量發展的成果。

聚焦民心工程和民生實事，提高群眾生活水平。上海堅持在發展中保障和改善民生。2023年上半年全市實現地區生產總值（GDP）21390.17億元，按可比價格計算，同比增長9.7%，人均可支配收入42870元，同比增長9.9%。上海堅持辦好民心工程和民生實事，不斷改善人民生活品質。在教育方面，出台《上海市學前教育與托育服務條例》，實施城鄉學校攜手共進計劃、公辦初中強校工程、新優質學校建設，大力推進學區化集團化辦學，促進校際合作。深化“三全育人”綜合改革，率先創新提出並實踐課程思政，全面啟動構建“三圈三全十育人”大思政格局，深入推進新時代大中小學思政課改革創新。在醫療方面，加快優質醫療資源擴容和均衡布局，構建整合型、高品質衛生健康服務體系，全方位全周期保障人民健康，創新推出普惠型城市定制商業保險——滬惠保，與本市基本醫療保險形成互補，降低“因病致貧”的概率。在養老方面，上海60歲及以上老年人口佔總人口的36.8%，為積極應對人口老齡化，上海構建以社區綜合為老服務中心為樞紐平台的社區嵌入式養老服務“1+8”體系，加強老年健康服務供給，提升“全專結合”“醫防融合”服務能力。目前上海居民人均預期壽命達83.18歲，已接近全球最高水平。在就業方面，上海從激發活力擴大就業容量、拓寬渠道促進高校畢業生等青年就業創業、強化幫扶兜牢民生底線、推動就業服務質量提升和加強組織實施等五方面，提出了18條具體措施，多措並舉全力確保就業形勢總體穩定。

全面提升城市軟實力，豐富市民精神文化生活。近年來，中共上海市委、市政府高度重視城市軟實力建設，專門印發《關於厚植城市精神彰顯城市品格全面提升上海城市軟實力的意見》等文件，上海城市軟實力不斷提升，豐富了市民的精神文化生活。一是弘揚偉大建黨精神，挖掘紅色育人資源。完成建黨“一館五址”建設與開放，成立上海市革命場館聯盟，推出紅色資源聯合目錄數據庫，上線紅色文化資源信息應用平台“紅途”，建成15個國家級、171個市級愛國主義教育基地。二是提供公共文化服務，豐富市民精神生活。推出100多個“演藝新空間”和100多個“家門口的好去處”，建成6000多個館外延伸服務點及創新服務空間，開放歷史建筑1000余處，“一江一河”兩岸貫通成為上海的亮麗風景線、市民的好去處，楊浦生活秀帶入選首批國家文物保護利用示范區。三是動員人人起而行之，展示城市良好形象。堅持“人人都是軟實力”，上海大力推進文明實踐和志願服務工作，打造城市軟實力的“金名片”。建起各級各類文明實踐特色陣地8000多個，實名認証注冊志願者超過600萬，佔常住人口比例超過24%，全市志願服務項目50余萬個，項目總時長7億多小時。習近平總書記曾分別給復旦“星火”黨員志願服務隊、嘉興路街道垃圾分類志願者回信，激勵著所有志願者為建設人民城市而共同奮斗。

筑牢生態底色，建設人與自然和諧共生的美麗家園。習近平總書記在上海考察時指出：“要構建和諧優美生態環境，把城市建設成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園。”上海市深入學習貫徹習近平總書記的重要講話精神，堅定不移走生態優先、綠色低碳發展之路，推動相關產業發展，逐步解決工業化、城市化和現代化進程中的突出環境問題，在環境保護和生態建設上取得明顯成效。累計推廣新能源汽車116.5萬輛，規模位居全球城市第一，已建成充電樁69.7萬個，換電站120個，車樁比達到1.4︰1，居全國領先地位。上海新建建筑持續實施100%執行綠色建筑標准，成功創建綠色生態城區項目21個，總用地規模約58.7平方公裡。上海已建立成熟的碳交易市場，並且成為全國唯一連續8年實現企業履約清繳率100%的試點地區。作為超大城市，上海一直在探索城市和自然交融的最佳實踐，把人與自然和諧共生理念落實到郊區、市中心城市更新、五大新城，包括新片區的建設、示范區的整體建設中，“環、楔、廊、園、林”生態格局基本形成。當前，上海正以“生態之城”為目標，努力提升城鄉公園體系、生態空間結構體系、自然保護地體系的生態質量和功能，逐步構建“公園城市”“森林城市”“濕地城市”的生態空間。

思考：書寫人民城市“上海之治”新答卷

當前上海城市治理現代化水平總體處於國內領先地位，但仍存在一些問題亟須解決、一些短板需要補齊。在共商方面，全過程人民民主有機融入城市治理的制度化水平仍需要進一步提升，以吸納全市人民群眾更大范圍、更深層次、更高效率參與到城市治理的全過程中來﹔在共治方面，城市治理的科學化、精細化、智能化需邁向更高水平，綜合治理能力和高效協調水平需進一步提高﹔在共建方面，城市更新的制度化運作、創新性實踐、可持續模式有待進一步開拓，城市的安全韌性水平和全民共建水平需進一步提升﹔在共享方面，人民群眾對多層次、均等化、高品質公共服務的需求日益增長，公共服務的供給能力需要進一步提升。

為此，迫切需要探索針對性強、效果好的破解之道：在推進全過程人民民主深度融入城市治理方面，制定出台相關法律法規，確保參與機會的公平、參與方式的有序，依法保障城市治理秩序和活力的有機統一。下力氣解決治理過程中的技術和體制問題。進一步深化城市“兩網”的升級融合，深化數字治理場景開發建設，推動經濟、生活、治理三大領域數字化轉型融合發展。加強治理過程中的“頂層設計”，推動跨部門、跨層級、跨區域的業務協同，並以數字化、智能化方式，努力建設全球數字治理之都。統籌安全與發展，建立“事前風險防控、事中風險控制、事后風險化解”的系統化風險化解機制，建設安全韌性城市。在改造項目確定、更新方案制定、政策執行實施等過程中同群眾商量、聽群眾意見，把好事辦好、實事辦實，不斷優化工作方案、創新工作機制，探索建立更可持續的城市更新模式。實施更好滿足人民群眾對美好生活向往的高品質服務供給戰略，打造人人擁有品質生活的幸福城市。完善政府購買服務機制，提高公共服務供給能力和質量，深化戶籍制度改革，提高基本公共服務對外來人口的開放度，加大公共服務的跨區域協同共建共享，推動中心城區優質服務資源向新城區疏解和集聚，高起點、高規格、均衡化配套建設服務設施，把上海打造成高品質服務新高地，為產業集聚、人才集聚提供基礎和保障。

黨的二十大擘畫了全面建成社會主義現代化強國、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，吹響了奮進新征程的時代號角。在新征程上，上海將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，繼續當好改革開放排頭兵、創新發展先行者，著力解決城市治理難題，書寫人民城市“上海之治”新答卷。

（調研組成員：趙慶寺、李鬆、王建新）