以習近平法治思想為指引加快推進檢察公益訴訟立法

黨的十八大以來，習近平總書記創造性提出了關於全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平法治思想，引領新時代中國特色社會主義法治建設取得歷史性成就、發生歷史性變革。在這一偉大歷史進程中，檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地、從局部試點到全面推開、從初創開拓到發展完善，成為習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。黨的二十大報告專門部署“完善公益訴訟制度”，既是對已有實踐的充分肯定，也是對未來發展的更高期許，充滿政治考量和法治考量。《十四屆全國人大常委會立法規劃》把制定“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一並考慮）”列入一類項目，中央政法委印發的《政法領域立法規劃（2023—2027年）》明確提出制定檢察公益訴訟法，為完善公益訴訟制度確定了基本路徑。

檢察公益訴訟制度是習近平法治思想的原創性成果

所謂原創，就是從無到有、從萌芽到完善。2014年，習近平總書記在黨的十八屆四中全會上作《關於〈中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，重點講了10個問題，其中之一就是創造性提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。此后，習近平總書記兩次主持召開中央深改組會議，審議檢察機關提起公益訴訟改革試點方案、聽取試點情況匯報。2017年，習近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的賀信中，深刻指出“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任”。2018年，習近平總書記主持召開中央深改委會議，審議通過設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案。2019年，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調“要繼續完善公益訴訟制度，有效維護社會公共利益”。2021年，習近平總書記在十九屆中央政治局集體學習建設中國特色社會主義法治體系時強調“完善公益訴訟制度”﹔同年印發的《中共中央關於加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確檢察機關“是保護國家利益和社會公共利益的重要力量”，要求“積極穩妥推進公益訴訟檢察”“總結實踐經驗，完善相關立法”。2022年，黨的二十大報告明確要求“加強檢察機關法律監督工作”“完善公益訴訟制度”。習近平總書記和黨中央如此密集對一項具體司法制度作出系統部署，在黨的歷史上是很少見的。正是有習近平總書記的親自決策、親自部署，才有中國檢察公益訴訟制度的創設和完善。

放眼世界，囿於政治制度所限，無論是普通法系還是大陸法系國家，雖有檢察民事公益訴訟的制度規定，但基本沒有體系化的檢察行政公益訴訟探索。即使是在為數不多的國家和地區推進的檢察民事公益訴訟，也均未形成規模。中國是社會主義國家，在黨的領導下，檢察機關與行政機關雖分工不同，但都是為了維護人民根本利益，工作目標、追求效果完全一致。正是基於中國特色社會主義制度優勢，中國檢察公益訴訟制度呈現出鮮明的監督和治理特點，獨具中國特色。一是檢察公益訴訟維護的國家利益和社會公共利益具有廣泛性，涉及最廣大人民根本利益。把公益保護納入法治軌道，運用法治力量進行全方位保護，充分體現人民在社會主義國家的主體地位。二是檢察民事公益訴訟與檢察行政公益訴訟並存，並以檢察行政公益訴訟為主。三是非訴監督與提起訴訟相銜接，以訴前督促行政機關自我糾錯為優先目標。四是多主體提起的公益訴訟並存，同時賦予檢察機關作為國家法律監督機關的更重責任。正是源自中國特色社會主義制度的顯著優越性，中國檢察公益訴訟制度在世界上獨樹一幟，迅速成為世界法治文明新樣本、新形態，對國際公益訴訟制度發展作出了開創性貢獻。在世界自然保護大會、聯合國生物多樣性大會等國際會議上，公益司法保護“中國方案”廣受關注和贊譽，引起一些國家仿效。

檢察公益訴訟制度充分彰顯習近平法治思想的真理力量和實踐偉力

2017年7月1日，修改后的民事訴訟法、行政訴訟法正式施行，公益訴訟檢察工作全面推開。全國檢察機關持續推動習近平法治思想的檢察實踐，把公益訴訟檢察作為新時代檢察工作創新發展的重要方面，與刑事檢察、民事檢察、行政檢察並列為“四大檢察”統籌推進，依法履行“公共利益代表”的神聖職責，制度運行成效顯著。

辦案數量持續增長。2018年至2022年立案辦理75.6萬件，年均上升14.6%。對於一些訴前檢察建議解決不了問題、具有示范引領意義的案件，通過“訴”的確認推動類案治理、訴源治理。2018年至2022年提起訴訟4萬件，年均上升41.5%。今年上半年立案辦理10.9萬件﹔提起訴訟5308件，同比上升9.7%。履職領域不斷拓展。從制度建立之初的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等4個法定領域，逐步拓展為“4+N”的履職格局。截至今年9月，已有22部現行法律規定了檢察公益訴訟條款，涉及14個法定領域。制度規范日趨完善。最高檢制定檢察公益訴訟辦案規則，會同最高法出台檢察公益訴訟和海洋公益訴訟等司法解釋，聯合發布典型案例。27個省級黨委、政府出台支持公益訴訟檢察工作的意見，29個省級人大常委會出台加強公益訴訟檢察工作的決定。

司法制度來源於實踐，也在實踐中經受檢驗、在實踐中發展完善。經過持續探索，檢察公益訴訟已逐步成為明顯區別於民事訴訟、行政訴訟的獨立訴訟形態。檢察公益訴訟具有督促性。檢察機關是國家的法律監督機關，檢察公益訴訟實質是履行法律監督本職。各級檢察機關充分發揮訴前督促履職作用，促進行政機關、侵權主體等依法履職盡責，以更高效率、更低成本爭取最佳辦案效果，95%以上的公益損害問題都在訴前得到解決。檢察公益訴訟具有協同性。作為一項司法制度，檢察公益訴訟並不是檢察機關內部的工作制度，也不是檢察機關“大包大攬”、唱“獨角戲”，更不是代行其他部門職權，而是檢察機關、審判機關、行政機關、社會組織等依法各司其職、協作聯動的一個制度體系。最高檢已會同30余家行政執法機關制定協同履職意見。創新社會支持機制，創建“益心為公”志願者檢察雲平台，依靠公眾力量發現和解決公益損害問題。檢察公益訴訟具有開放性。這是由公共利益的廣泛性和維護公益的全面性所決定的。在立法機關、審判機關等支持下，檢察公益訴訟從維護環境資源、國有財產等有形公益向維護特殊群體合法權益拓展，積極開展英烈權益保護、軍人榮譽名譽權益保障、婦女兒童權益保障、殘疾人權益保障等領域公益訴訟﹔從抓末端、治已病向抓前端、治未病拓展，在燃氣、道路交通、鐵路沿線、安全生產、農產品質量安全等關系群眾生命財產安全領域探索預防性公益訴訟﹔從傳統公益侵害向新領域新業態拓展，反電信網絡詐騙、個人信息保護、人臉識別、適老化改造、反壟斷等領域的檢察公益訴訟探索受到社會歡迎。

將習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果法治化、制度化

立法是為國家定規矩、為社會定方圓的神聖工作。在檢察公益訴訟制度探索發展過程中，全國人大常委會從授權試點到修改民事訴訟法、行政訴訟法﹔從寫進人民檢察院組織法、檢察官法，到單行法中不斷增加檢察公益訴訟條款，始終給予重要立法保障。經過近10年的理論研究和實踐探索，檢察公益訴訟制度已成為全面依法治國的一個重要成果，在法治中國建設火熱實踐中煥發出蓬勃生機。實踐的快速發展對法律供給提出新的更高需求，需要通過立法將習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果法治化、制度化。在立法路徑選擇上，制定檢察公益訴訟法更具現實必要性、可行性和緊迫性。

制定檢察公益訴訟法契合制度設計初衷。在黨中央的決策部署中，“完善公益訴訟制度”始終處於加強對權力運行制約監督的語境之下。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”時鮮明指出，“在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由於與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利於促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護”。習近平總書記特別強調，“由檢察機關提起公益訴訟，有利於優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利於推進法治政府建設”。在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記把“繼續完善公益訴訟制度”與“加強司法制約監督”“規范司法權力運行”等放在同段論述。習近平總書記在十九屆中央政治局第三十五次集體學習時強調，“要健全社會公平正義法治保障制度，完善公益訴訟制度，健全執法權、監察權、司法權運行機制，加強權力制約和監督”。黨的二十大報告又將“完善公益訴訟制度”放在“加強檢察機關法律監督工作”之后並列表述，同屬“嚴格公正司法”項下。由此可見，以習近平同志為核心的黨中央創設檢察公益訴訟制度，其中一個重要考量就是加強對違法行政行為的有效司法監督。制定檢察公益訴訟法是完善公益訴訟制度、保護公共利益的內在要求。

制定檢察公益訴訟法適應實踐迫切需要。立法的目的是解決問題。實踐中，檢察公益訴訟起訴案件佔到全部公益訴訟起訴案件總數的95%以上，行政公益訴訟案件佔到檢察公益訴訟案件總數的90%左右。從辦案實踐看，已形成以檢察公益訴訟為主的公益訴訟基本格局。當前，民事訴訟法、行政訴訟法分別隻有一個條款，未能更好體現檢察公益訴訟職能定位，難以體現檢察公益訴訟不同於私益訴訟和其他主體提起公益訴訟的特點規律，難以滿足訴前監督、調查核實、訴訟權利義務、裁判執行等檢察公益訴訟特殊程序需求。單行法增設的檢察公益訴訟條款多為授權性、原則性規定，也缺乏相應程序性規定。制定檢察公益訴訟法符合公益訴訟實踐迫切和現實的需求。相較於制定檢察公益訴訟法，現階段制定一部系統完備、規模宏大、囊括各類主體的公益訴訟法難度相對更大。檢察公益訴訟法的制定實施將為后續制定統一完備的公益訴訟法打下扎實基礎。同時，制定檢察公益訴訟法也不排斥其他主體依法提起公益訴訟，可通過銜接性條款設置起到良好促進作用。

制定檢察公益訴訟法有廣泛社會共識。立法為了人民、依靠人民，要關注和回應人民群眾所思所盼所願。十四屆全國人大一次會議收到的271件議案中，建議制定“檢察公益訴訟法”的有17件，佔全部議案的6.3%﹔699名代表參與議案的提出，佔全體代表的23.5%。

制定一部適應時代發展需要的檢察公益訴訟法，是世界法治史上前無古人的開篇之作，是具有標杆意義的法治大事件，需要立法機關、執法司法機關和法學理論界共同努力。

（作者為最高人民檢察院黨組書記、檢察長）