提高城市治理现代化水平 开创人民城市建设新局面

2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，深刻揭示了中国特色社会主义城市的人民性，赋予了上海建设新时代人民城市的新使命。一年之后，习近平总书记再赴上海，在浦东开发开放30周年庆祝大会上发表重要讲话强调：“提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面。”上海始终牢记总书记嘱托，深入践行人民城市理念，不断探索符合超大城市特点和规律的社会治理新路，并积累了丰富的经验，为加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供了坚实基础。

党的二十大报告强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”，并明确要求“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。这是以习近平同志为核心的党中央在全面建设社会主义现代化国家新征程上作出的重大战略部署，是今后一个时期推进人民城市建设、提升城市治理水平的根本遵循和行动指南。为深入学习贯彻党的二十大和习近平总书记考察上海重要讲话精神，推进主题教育走深走实，课题组以人民城市重要理念为指引，围绕上海城市治理中的主体、方式、内容、目标等展开调研，以期为提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面提供参考。

共商：全过程人民民主融入超大型城市治理

新时代的城市治理，必须依靠人民，动员、组织人民，激发人民群众参与城市治理的积极性，畅通人民群众参与城市治理的渠道，让人民群众真正成为城市治理的主体。上海将全过程人民民主融入超大型城市治理之中，并且通过不断完善全过程人民民主制度，构建起更高水平、更高层次的城市治理共同体，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。

党建引领。通过基层党建引领城市基层治理单元的网格化与服务精细化，构建全方位基层民主组织体系，成为全过程人民民主嵌入城市基层治理的重要组织基础。近年来，上海在推进党建引领城市治理方面，形成可复制可推广的治理样本。其中，上海滨江党建跨区域联盟在黄浦江和苏州河水岸贯通、发展和治理过程中，以增强党组织政治功能和组织功能为重点，依托市、区、街镇、居村党组织“四级联动”主轴，构建全域推进的滨江党建组织体系、阵地体系、功能体系、治理体系。浦东推进党建引领城市治理方面也形成了一批高质量成果。陆家嘴街道以全覆盖的党的组织网格带动构建全覆盖的基层治理体系，形成居住区、商务楼宇区两大类共267个网格，均由基层党组织负责人担任网格长。今年以来，该街道还明确了班子成员担任首席服务专员，根据网格动态掌握楼宇内企业状况，开展指导监督、管理服务，推动各类问题诉求闭环处置。实践证明，党在吸纳群众力量，统筹群众事务方面，为民主共商城市治理进行组织赋能，全面提升全过程人民民主的治理效能。

汇聚民智。全过程人民民主通过重塑治理过程，广泛吸纳治理主体，汇聚治理资源，提升决策过程的民主化和科学化。近年来，曹杨新村街道党工委响应“民声”、广集“民意”、汇聚“民智”，以旧住房成套改造工程、基层立法联系点建设、百禧公园建设等三个民心工程，努力打造“全过程人民民主”最佳实践基地。如百禧公园建设过程中，设计方案经过了多轮征询、修改，街道在官微开展了“你呼我应·意见征集”活动，不到10天时间，便征集到130余条建议意见，并对居民反映集中的建议意见予以回应和改进，将百禧公园打造成为全球第三大“高线公园”，也成为曹杨新村街道新的“名片”。此外，汇聚民智还体现在城市治理的立法决策过程中。2020年11月，奉贤区五届人大常委会第四十一次会议审议通过《关于区人民政府实事项目的监督办法（试行）》（以下简称《监督办法》）。《监督办法》出台后，明确从实事项目征集开始的每个环节都要充分体现“全过程人民民主”的理念。在项目征集和遴选环节，代表带着初选项目去选区和人民群众中听取意见建议，在正式票选前对人民群众的意见进行反馈，这一举措得到奉贤区群众的一致好评。

落实民意。公共政策执行过程的民主化，保障人民群众治理过程的“在场”，是全过程人民民主的体现。长宁区华阳路街道的弄堂治理，是执行流程民主的示范性案例。在弄堂整改过程中坚持民主集中制原则，一方面根据弄堂群众各自的利益诉求，提炼出群众的共性需求和治理中的主要矛盾；另一方面在“求同存异”的原则下，尊重个体权益，不断寻找问题“突破口”，因地制宜地给出解决方案，并在具体执行中确保各利益主体“在场”的同时，赋予民众监督权，保证在执行环节民众的权利得到具体落实。全过程人民民主具有“全过程”“全链条”和“全覆盖”特征。上海市人大通过设立人大代表之家、人大代表联络站、人大代表联系点（以下简称“家、站、点”），将“触角”延伸到离人民群众最近的地方。2020年以来，在上海市人大常委会积极推动下，各级人大积极响应，进一步织密“家、站、点”联系网络，真正将治理过程中人民的期许与这些“网络节点”紧密勾连起来，保障人民的意愿得到全方位落实。

共治：科学化、精细化、智能化助力高效能治理

2018年11月，习近平总书记在上海考察时强调：“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”近年来，上海不负总书记“一流治理”的嘱托，以科学化、精细化、智能化实现高效能治理。

掌握城市发展规律，推进城市治理科学化。习近平总书记指出：“做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律。”上海是一个拥有2475.89万常住人口、经济发达的超大城市，与国内其他城市相比，率先面临治理的难题。基于此，上海将治理重心下沉到基层，以街道体制改革为抓手，建立以党工委为核心、社区内各级党组织为支持、居民区党组织为支撑的社区党建体系，构建党建引领、资源下沉、多元主体参与的治理新格局。同时，上海市持续打造职业化、专业化的社区工作者队伍，从而促进治理科学化。目前，全市社区工作者队伍总数达5.8万人，平均年龄40岁，大专及以上学历的占92.5%，党员比例占28%。

纾解城市发展难题，推进城市治理精细化。上海为贯彻习近平总书记“城市管理应该像绣花一样精细”的要求，于2021年7月印发了《上海市城市管理精细化“十四五”规划》，提出了“规划—建设—管理”有机协同的全生命周期精细化管理路径。在该规划的指导下，上海市在2022年建成102个美丽街区、完成101处城市社区微更新、30个桥下空间品质提升。上海在全国首创“15分钟社区生活圈”，市民步行一刻钟以内，就能获取基本生活服务。静安寺街道在各领域演绎城区精细化治理的“绣花”功夫，不仅街道城运中心获评2021年度上海市“一网通办”“一网统管”先进集体，更是交出全市市容环境状况社会公众满意度测评榜首“27连冠”的卓越答卷，打造形成具有静安特色的高效能、高品质城区治理“样板间”。

把握时代发展律动，推进城市治理智能化。“智能化”是时代发展的趋势，将智能化技术融入治理之中是探索解决城市发展“顽疾”的重要路径。上海市是探索智能化治理领域的“先行者”，政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”这“两张网”是上海首创。“一网通办”连续三年保持全国领先，累计接入事项3564个，涵盖超3.6万个业务办理项，办件量达2.76亿，实名注册个人用户超7600万个、法人用户超293万家。“一网统管”已汇集72个部门220个系统、1202个应用，建成覆盖市、区、街镇三级城市运行体系，在城市日常管理及高温、寒潮、台风等各类突发事件调度处置中发挥了枢纽平台作用。2021年，上海上线国内首个超大城市运行数字体征系统，初步构建起一套较为完备的指标体系，一刻不停为城市这个有机生命体把脉、会诊、施治。

共建：“人民城市人民建”引领城市更新

习近平总书记强调：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求。”上海深入践行“人民城市人民建”，将城市更新作为实现发展转型、功能拓展、民生改善、品质提升的重要途径和抓手。

坚持规划引领，力求可复制可推广。2015年《上海市城市更新实施办法》出台，上海开始推进城市更新的制度体系建构，并推进一系列行动计划。黄浦江两岸45公里公共空间和苏州河中心城区42公里岸线分别于2017年底和2020年底贯通开放，“一江一河”成为上海凝聚人气的新地标。2021年上海提出“形成可复制的城市更新行动模式”，陆续出台《上海市城市更新条例》《上海市城市更新指引》，为城市更新行动提供了可复制可推广的制度模版，目前正按照《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》有序开展六大更新行动。

坚持问题导向，满足美好生活需求。中心城区零星二级旧里以下、小梁薄板等不成套旧住房和城中村等“两旧一村”改造，是居住领域城市更新的重中之重。其中涉及的资金成本，以及利益协调、社会动员等一系列复杂问题，成为超大城市治理系统性难题的一个缩影。作为全市最大的小梁薄板改建项目之一，蕃瓜弄小区拆除重建项目面临方案设计难、群众工作难的两大难题。小区所在天目西路街道与静安区房管局、建筑设计院等单位开始前期勘查研究设计，并通过宣讲会、微信群、发倡议书和一问一答宣传材料等多种形式公示改建方案和房型设计图，同时设置一门四站收集问题和诉求，安排工作人员现场开展信访接待、人民调解、政策咨询、法律援助等，提前实现100%签约的目标。

坚持多方参与，拓展实践创新空间。上海的城市更新，除了政府这一主要推动者之外，还吸纳了专家、公众、市场等多主体参与其中，使城市更新过程成为人民有序参与城市治理的过程。城市更新计划需经专家委员会评审、城市更新指引应当听取专家委员会和社会公众的意见、区域更新方案应附专家委员会的采纳情况和说明。社区规划师在推进“15分钟社区生活圈”建设中发挥着重要作用，涌现出长宁区新华街道、徐汇区田林街道社区生活圈建设和杨浦社区微更新治理等优秀案例。公众在城市更新活动的全流程都可参与，并享有关于城市更新活动的知情权、参与权、表达权和监督权。百年公园（中山公园）在“破墙开放”的过程中，“投票命名‘华阳广场’”“保留20路公交站”等都汇聚了周边居民的“金点子”。此外零星的更新项目可由物业权利人直接实施，且物业权利人还可与市场主体合作进行实施。

共享：“人民城市为人民”绘就高品质生活

习近平总书记指出：“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。”一直以来，上海深入践行“人民城市为人民”，坚持把最好的资源留给人民，用优质的供给服务人民，努力创造高品质生活，让人民群众共享城市高质量发展的成果。

聚焦民心工程和民生实事，提高群众生活水平。上海坚持在发展中保障和改善民生。2023年上半年全市实现地区生产总值（GDP）21390.17亿元，按可比价格计算，同比增长9.7%，人均可支配收入42870元，同比增长9.9%。上海坚持办好民心工程和民生实事，不断改善人民生活品质。在教育方面，出台《上海市学前教育与托育服务条例》，实施城乡学校携手共进计划、公办初中强校工程、新优质学校建设，大力推进学区化集团化办学，促进校际合作。深化“三全育人”综合改革，率先创新提出并实践课程思政，全面启动构建“三圈三全十育人”大思政格局，深入推进新时代大中小学思政课改革创新。在医疗方面，加快优质医疗资源扩容和均衡布局，构建整合型、高品质卫生健康服务体系，全方位全周期保障人民健康，创新推出普惠型城市定制商业保险——沪惠保，与本市基本医疗保险形成互补，降低“因病致贫”的概率。在养老方面，上海60岁及以上老年人口占总人口的36.8%，为积极应对人口老龄化，上海构建以社区综合为老服务中心为枢纽平台的社区嵌入式养老服务“1+8”体系，加强老年健康服务供给，提升“全专结合”“医防融合”服务能力。目前上海居民人均预期寿命达83.18岁，已接近全球最高水平。在就业方面，上海从激发活力扩大就业容量、拓宽渠道促进高校毕业生等青年就业创业、强化帮扶兜牢民生底线、推动就业服务质量提升和加强组织实施等五方面，提出了18条具体措施，多措并举全力确保就业形势总体稳定。

全面提升城市软实力，丰富市民精神文化生活。近年来，中共上海市委、市政府高度重视城市软实力建设，专门印发《关于厚植城市精神彰显城市品格全面提升上海城市软实力的意见》等文件，上海城市软实力不断提升，丰富了市民的精神文化生活。一是弘扬伟大建党精神，挖掘红色育人资源。完成建党“一馆五址”建设与开放，成立上海市革命场馆联盟，推出红色资源联合目录数据库，上线红色文化资源信息应用平台“红途”，建成15个国家级、171个市级爱国主义教育基地。二是提供公共文化服务，丰富市民精神生活。推出100多个“演艺新空间”和100多个“家门口的好去处”，建成6000多个馆外延伸服务点及创新服务空间，开放历史建筑1000余处，“一江一河”两岸贯通成为上海的亮丽风景线、市民的好去处，杨浦生活秀带入选首批国家文物保护利用示范区。三是动员人人起而行之，展示城市良好形象。坚持“人人都是软实力”，上海大力推进文明实践和志愿服务工作，打造城市软实力的“金名片”。建起各级各类文明实践特色阵地8000多个，实名认证注册志愿者超过600万，占常住人口比例超过24%，全市志愿服务项目50余万个，项目总时长7亿多小时。习近平总书记曾分别给复旦“星火”党员志愿服务队、嘉兴路街道垃圾分类志愿者回信，激励着所有志愿者为建设人民城市而共同奋斗。

筑牢生态底色，建设人与自然和谐共生的美丽家园。习近平总书记在上海考察时指出：“要构建和谐优美生态环境，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共生的美丽家园。”上海市深入学习贯彻习近平总书记的重要讲话精神，坚定不移走生态优先、绿色低碳发展之路，推动相关产业发展，逐步解决工业化、城市化和现代化进程中的突出环境问题，在环境保护和生态建设上取得明显成效。累计推广新能源汽车116.5万辆，规模位居全球城市第一，已建成充电桩69.7万个，换电站120个，车桩比达到1.4∶1，居全国领先地位。上海新建建筑持续实施100%执行绿色建筑标准，成功创建绿色生态城区项目21个，总用地规模约58.7平方公里。上海已建立成熟的碳交易市场，并且成为全国唯一连续8年实现企业履约清缴率100%的试点地区。作为超大城市，上海一直在探索城市和自然交融的最佳实践，把人与自然和谐共生理念落实到郊区、市中心城市更新、五大新城，包括新片区的建设、示范区的整体建设中，“环、楔、廊、园、林”生态格局基本形成。当前，上海正以“生态之城”为目标，努力提升城乡公园体系、生态空间结构体系、自然保护地体系的生态质量和功能，逐步构建“公园城市”“森林城市”“湿地城市”的生态空间。

思考：书写人民城市“上海之治”新答卷

当前上海城市治理现代化水平总体处于国内领先地位，但仍存在一些问题亟须解决、一些短板需要补齐。在共商方面，全过程人民民主有机融入城市治理的制度化水平仍需要进一步提升，以吸纳全市人民群众更大范围、更深层次、更高效率参与到城市治理的全过程中来；在共治方面，城市治理的科学化、精细化、智能化需迈向更高水平，综合治理能力和高效协调水平需进一步提高；在共建方面，城市更新的制度化运作、创新性实践、可持续模式有待进一步开拓，城市的安全韧性水平和全民共建水平需进一步提升；在共享方面，人民群众对多层次、均等化、高品质公共服务的需求日益增长，公共服务的供给能力需要进一步提升。

为此，迫切需要探索针对性强、效果好的破解之道：在推进全过程人民民主深度融入城市治理方面，制定出台相关法律法规，确保参与机会的公平、参与方式的有序，依法保障城市治理秩序和活力的有机统一。下力气解决治理过程中的技术和体制问题。进一步深化城市“两网”的升级融合，深化数字治理场景开发建设，推动经济、生活、治理三大领域数字化转型融合发展。加强治理过程中的“顶层设计”，推动跨部门、跨层级、跨区域的业务协同，并以数字化、智能化方式，努力建设全球数字治理之都。统筹安全与发展，建立“事前风险防控、事中风险控制、事后风险化解”的系统化风险化解机制，建设安全韧性城市。在改造项目确定、更新方案制定、政策执行实施等过程中同群众商量、听群众意见，把好事办好、实事办实，不断优化工作方案、创新工作机制，探索建立更可持续的城市更新模式。实施更好满足人民群众对美好生活向往的高品质服务供给战略，打造人人拥有品质生活的幸福城市。完善政府购买服务机制，提高公共服务供给能力和质量，深化户籍制度改革，提高基本公共服务对外来人口的开放度，加大公共服务的跨区域协同共建共享，推动中心城区优质服务资源向新城区疏解和集聚，高起点、高规格、均衡化配套建设服务设施，把上海打造成高品质服务新高地，为产业集聚、人才集聚提供基础和保障。

党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，吹响了奋进新征程的时代号角。在新征程上，上海将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，继续当好改革开放排头兵、创新发展先行者，着力解决城市治理难题，书写人民城市“上海之治”新答卷。

（调研组成员：赵庆寺、李松、王建新）